RvS over trappen Rabobrug: het mag

In Nieuws door HB13 Reacties

Vandaag heeft de Raad van State een eerste uitspraak gedaan in het hoger beroep van Hoog Catharijne BV tegen de gemeente wat het vaststellen van het bestemmingsplan langzaamverkeersbrug/Moreelsepark (Rabobrug) betreft. Alles draait erom of de trappen later mogen worden toegevoegd en of de gemeente daarin rechtmatig handelt. Het houdt de gemoederen nu al jaren bezig. Link hier, volledige tekst van de (tussen)uitspraak in de doorlees.

Er wordt onderscheid gemaakt tussen trappen mogen bouwen en trappen mogen gebruiken. De gemeente wil de vrijheid hebben om de extra capaciteit van de trappen in te schakelen bij groei van de reizigersstroom, dit in verband met veiligheid, ontruiming, noem maar op. De gemeente mag besluiten de trappen al eerder te bouwen dan 2018 (wanneer pleinen en station klaar zijn), mochten de omstandigheden daartoe nopen. Maar de gemeente wordt op de vingers getikt qua onderbouwing van de randvoorwaarden van het besluit. En de RvS veegt in een subtiele bijzin de vloer aan met het gewraakte artikel uit de bilaterale ontwikkelovereenkomst (BOO): dat is multi-interpretabel. Verder overstijgt het belang van een goed ruimtelijk plan (zoals een bestemmingsplan) het belang van een privaatrechtelijke partij. Ofwel: bestemmingsplan gaat voor BOO, veiligheid boven omzet.

Verder lezen we:

De Afdeling is van oordeel dat vooralsnog niet vaststaat dat Hoog Catharijne met een beroep op de ontwikkelingsovereenkomst een eventueel gebruik van de trappen zal kunnen tegenhouden. Bij dit oordeel is van belang dat het spoorwegemplacement en de treinperrons eigendom zijn van ProRail. Voor een eventueel gebruik van de trappen als alternatieve ontsluiting is in zoverre geen medewerking van Hoog Catharijne noodzakelijk.

Dus: gebruik van trappen mag, maar wel als onafhankelijk is aangetoond dat een veilige ontsluiting van de OV-terminal dat noodzakelijk maakt. Nu is “veilige ontsluiting” wel iets anders dan een “comfortabele kortere route naar huis of werk”. Laatstgenoemde is waar het de reiziger natuurlijk om gaat.

Dat is de chocola die wij ervan maken. Heb je betere chocola, deel het in de comments. Als je een kei bent in het lezen van zinnen met meer dan vier ontkenningen, moet je een eind komen.

[integrale quote:]

201400409/1/R6.
Datum uitspraak: 28 mei 2014

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hoog Catharijne B.V., gevestigd te Utrecht,
appellante,

en

de raad van de gemeente Utrecht,
verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 31 oktober 2013 heeft de raad het bestemmingsplan “Langzaamverkeersbrug en Moreelsepark” vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft Hoog Catharijne beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

Hoog Catharijne heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2014, waar Hoog Catharijne, vertegenwoordigd door mr. M.Y.C.L. de Wit, advocaat te Rotterdam, en M.P.C. Overtoom, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, werkzaam bij Rechtsom Juristen B.V. en drs. R.W.C. Crusio, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V., vertegenwoordigd door F.J.E. Jansen als partij gehoord.

Overwegingen

1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

3. Het plan voorziet onder meer in een brug voor fietsers en voetgangers. Deze zogeheten Rabobrug verbindt de binnenstad met het gebied ten westen van Station Utrecht Centraal en loopt gedeeltelijk over de railsporen en treinperrons van het station.

4. Hoog Catharijne kan zich niet verenigen met het plan, voor zover voorzien wordt in de mogelijkheid de treinperrons door middel van trappen te verbinden met de Rabobrug. Een directe ontsluiting via de Rabobrug, bij recht of na toepassing van de afwijkingsbevoegdheid, schaadt volgens Hoog Catharijne de exploitatiemogelijkheden van haar gelijknamige winkelcentrum, omdat als gevolg van een dergelijke alternatieve ontsluiting het aantal reizigers dat via Hoog Catharijne naar de binnenstad loopt aanzienlijk zal afnemen. In dit verband is van belang dat Hoog Catharijne een groot bedrag heeft geïnvesteerd in de verbouwing van haar winkelcentrum. Bij die verbouwing wordt rekening gehouden met een gebruik van Hoog Catharijne als voornaamste ontsluiting naar de binnenstad. Met de gemeente is overeengekomen dat ook na voltooiing van de opwaardering van het stationsgebied de ontsluiting via het winkelcentrum haar status als voornaamste ontsluiting behoudt. Deze afspraak is vastgelegd in de “Bilaterale Ontwikkelings- en Projectovereenkomst Koppen-OVT en Radboud c.a.” van 24 januari 2008 (hierna: ontwikkelingsovereenkomst). Hoog Catharijne betoogt dat de realisatie van een alternatieve ontsluiting vanaf de treinperrons in strijd is met de ontwikkelingsovereenkomst. Dit wordt volgens haar bevestigd in een aantal interne en externe juridische adviezen. De ontwikkelingsovereenkomst dient aangemerkt te worden als een evidente privaatrechtelijke belemmering, die aan het gebruik van de trappen in de weg staat. Het plan is niet uitvoerbaar binnen de planperiode wat betreft de bij recht toegestane of na toepassing van de afwijkingsbevoegdheid mogelijk gemaakte trappen, aldus Hoog Catharijne.

Hoog Catharijne betoogt verder dat de afwijkingsvoorwaarden zich verzetten tegen de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid binnen de planperiode. Als voorwaarde geldt dat toepassing pas mogelijk is nadat de Openbaar Vervoer Terminal (hierna: OV-terminal), het Stationsplein Oost en het Stationsplein West zijn voltooid. Dat zal naar verwachting niet eerder dan in 2018 het geval zijn. Binnen het nadien resterende deel van de planperiode kunnen de trappen feitelijk niet worden gerealiseerd. Ook zal de voorwaarde dat een alternatieve ontsluiting noodzakelijk is voor een veilige afwikkeling van de loopstromen niet vervuld kunnen worden binnen de planperiode, gelet op de aanmerkelijke overcapaciteit van de OV-terminal. Bovendien is deze afwijkingsvoorwaarde volgens Hoog Catharijne onduidelijk.

Hoog Catharijne betoogt subsidiair dat de raad onzorgvuldig en in strijd met het gewekte vertrouwen handelt door een bestemmingsplan vast te stellen, waarin voorzien wordt in een met de ontwikkelingsovereenkomst strijdige ontwikkeling. Volgens Hoog Catharijne had de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid mede afhankelijk gesteld dienen te worden van haar toestemming.

4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan bij recht voorziet in de mogelijkheid trappen op te richten, maar dat het gebruik van deze trappen als alternatieve ontsluiting enkel mogelijk is na toepassing van de afwijkingsbevoegdheid. De raad stelt zich verder op het standpunt dat de ontwikkelingsovereenkomst niet in de weg staat aan de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid. De bepaling waarop Hoog Catharijne zich beroept, heeft betrekking op de bestaande ontsluiting vanuit het stationsgebouw – de nieuwe OV-terminal – en garandeert het behoud van de bestaande ontsluitingsroute via het winkelcentrum. Volgens de raad maken de treinperrons geen deel uit van de OV-terminal, zodat in zoverre geen strijd is met de ontwikkelingsovereenkomst. Zelfs indien aangenomen zou worden dat de ontwikkelingsovereenkomst zich verzet tegen een alternatieve ontsluiting via de Rabobrug, betekent dit volgens de raad niet zonder meer dat die ontsluiting niet gerealiseerd kan worden. Een buitengewone – niet voorziene – toename van het aantal gebruikers van de OV-terminal en de treinperrons kan er toe leiden dat de gemeente in zoverre niet gehouden kan worden aan de ontwikkelingsovereenkomst. Van een evidente privaatrechtelijke belemmering is derhalve geen sprake.

De in opdracht van de gemeente uitgebrachte juridische adviezen waar Hoog Catharijne naar verwijst, hebben volgens de raad betrekking op een ingediende motie, waarin de raad verzocht is het gebruik van de trappen als alternatieve ontsluiting bij recht mogelijk te maken. De adviezen zien derhalve niet op de situatie als hier aan de orde, aldus de raad.

4.2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

4.3. Aan de gronden ter plaatse van de voorziene Rabobrug is de bestemming “Verkeer – Railverkeer”, met de aanduidingen “specifieke vorm van verkeer – verkeer 1” en “brug” toegekend.

Ingevolge artikel 8, lid 8.1, van de planregels zijn de voor “Verkeer – Railverkeer” aangewezen gronden bestemd voor:

[…];

f. ter plaatse van de aanduiding “brug” ongelijkvloerse kruisingen ten behoeve van langzaam verkeer met railverkeer;

g. de bij de bestemming behorende kunstwerken, paden, fietsenstallingen, groenvoorzieningen en nutsvoorzieningen.

Ingevolge lid 8.2 mogen binnen deze bestemming uitsluitend in de bestemming passende bouwwerken worden gebouwd, met in achtneming van de volgende bepalingen:

a. ter plaatse van de aanduiding “brug” is het bepaalde in artikel 11 van toepassing;

[…].

4.4. Ingevolge artikel 8, lid 8.3, van de planregels is het college van burgemeester en wethouders in aanvulling op het bepaalde in lid 8.1 ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van verkeer – verkeer 1” bevoegd het gebruik van trappartijen, ten behoeve van de ontsluiting van de trein-, tram, en busperrons, toe te staan met dien verstande dat:

a. de realisatie van de OV-terminal, Stationsplein Oost en Stationsplein West volledig zijn voltooid;

[…];

c. een onafhankelijk en deskundig adviesbureau middels een schriftelijke rapportage aantoont dat niet langer veilige loopstromen in de OV-terminal en op de treinperrons duurzaam gegarandeerd kunnen worden.

4.5. Niet in geschil is dat het plan bij recht voorziet in de mogelijkheid trappen naar de Rabobrug op te richten. Ter zitting is vast komen te staan dat het Hoog Catharijne in dit verband uitsluitend te doen is om het volgens haar bij recht toegelaten gebruik van de trappen.

De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat in de planregels het gebruik van de trappen weliswaar niet expliciet is uitgesloten, maar dat een dergelijk verbod impliciet volgt uit de omstandigheid dat in het plan een afwijkingsbevoegdheid is opgenomen ten behoeve van het gebruik. Dit standpunt volgt de Afdeling niet. De bestemmingsomschrijving als vastgelegd in artikel 8, lid 8.1, onder g, van de planregels maakt trappen mogelijk. Een beperking ten aanzien van het gebruik volgt hier niet uit, zodat in zoverre het gebruik van de trappen niet in strijd is met het plan. Gelet daarop is de enkele omstandigheid dat in artikel 8, lid 8.3, van de planregels een afwijkingsbevoegdheid is opgenomen onvoldoende voor het oordeel dat het gebruik bij recht in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.

Het voorgaande leidt tot het oordeel dat de raad anders dan hij heeft beoogd het gebruik van trappartijen ten behoeve van een alternatieve ontsluiting bij recht mogelijk heeft gemaakt. Het plan is in zoverre vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het betoog slaagt.

4.6. In artikel 59, lid 59.2, onder c, van de ontwikkelingsovereenkomst is bepaald dat indien de realisatie van de OV-terminal en Stationsplein Oost Basis doorgang vindt, de gemeente jegens Hoog Catharijne instaat voor de realisatie, oplevering en […] instandhouding van een gelijkvloerse ontsluiting van de OV-terminal op het Stationsplein Oost. Deze ontsluiting dient vanaf de datum van oplevering van het Stationsplein Oost Vastgoed de enige ontsluiting van de OV-terminal aan de Oostzijde van de OV-terminal te zijn, naast een tweetal aanvullende ontsluitingen aan de Oostzijde van de OV-terminal voor de twee fietsenstallingen.

4.7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 30 januari 2013 in zaak nr. 201208418/1/R4 is voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling van een bestemmingsplan in de weg staat, slechts aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit, waarbij de bewijslast wordt beheerst door de in die procedure geldende regels.

Tussen partijen is in geschil of de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid tot gevolg heeft dat de gemeente in strijd handelt met artikel 59, lid 59.2, van de ontwikkelingsovereenkomst. Hoog Catharijne en de raad hebben ieder een verschillende interpretatie van dit artikel en een aantal daarmee samenhangende artikelen, waaronder definitiebepalingen. De Afdeling is van oordeel dat niet aanstonds duidelijk is waartoe de ontwikkelingsovereenkomst in dit verband verplicht. Een oordeel over de vraag of de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid in strijd is met de ontwikkelingsovereenkomst vergt een nadere bestudering daarvan, hetgeen niet de taak is van de bestuursrechter in onderhavige procedure. De Afdeling is van oordeel dat vooralsnog niet vaststaat dat Hoog Catharijne met een beroep op de ontwikkelingsovereenkomst een eventueel gebruik van de trappen zal kunnen tegenhouden. Bij dit oordeel is van belang dat het spoorwegemplacement en de treinperrons eigendom zijn van ProRail. Voor een eventueel gebruik van de trappen als alternatieve ontsluiting is in zoverre geen medewerking van Hoog Catharijne noodzakelijk.

Uit het voorgaande volgt dat hetgeen Hoog Catharijne heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering die aan de verwezenlijking van het plan in de weg staat. Het betoog faalt.

4.8. De Afdeling is van oordeel dat Hoog Catharijne niet aannemelijk heeft gemaakt dat de realisatie van een alternatieve ontsluiting vanaf de treinperrons naar de Rabobrug niet mogelijk is zonder een ernstige en langdurige verstoring van het functioneren van het Station Utrecht Centraal. De raad heeft toegelicht dat de Rabobrug zodanig zal worden geconstrueerd dat een eventuele latere toevoeging van trappartijen naar de treinperrons mogelijk is zonder destructieve ingrepen aan de brug. De Afdeling overweegt verder dat bij de feitelijke realisatie van de trappen maatregelen mogelijk zijn ter beperking van de gevolgen van de bouwwerkzaamheden voor het functioneren van het station.

4.9. Wat betreft het betoog van Hoog Catharijne dat binnen de planperiode geen behoefte zal ontstaan aan een alternatieve ontsluitingsroute, omdat niet te verwachten valt dat het aantal reizigers de bestaande verwerkingscapaciteit van de OV-terminal zal overschrijden, overweegt de Afdeling als volgt. ProRail heeft toegelicht dat de nieuwe OV-terminal (exclusief de perrons) een verwerkingscapaciteit heeft van 360.000 reizigers per etmaal. Deze capaciteit is toereikend voor de verwerking van de geprognosticeerde reizigersaantallen binnen de planperiode. De verwerkingscapaciteit van de treinperrons is daarentegen mogelijk onvoldoende. Hierbij is volgens ProRail van belang dat Station Utrecht Centraal een belangrijke functie vervult als overstapstation. Na oplevering van de nieuwe OV-terminal neemt het aantal reizigers dat gebruik maakt van de treinperrons verder toe, mede als gevolg van de implementatie van het “Programma Hoogfrequent Spoorvervoer (PHS)”, dat onder meer gericht is op de inzet van meer treinen op drukke trajecten. Niet kan worden uitgesloten dat ook bij minder dan 360.000 reizigers per etmaal knelpunten ontstaan op de treinperrons en bij verbindingen tussen de treinperrons en de OV-terminal, zoals (rol)trappen en liften. Dit zal met name het geval kunnen zijn tijdens piekmomenten. Gelet op de beperkt beschikbare ruimte op de perrons is het niet mogelijk om knelpunten te voorkomen met het enkel aanpassen en/of verbreden van (rol)trappen. Een alternatieve ontsluiting via de Rabobrug is volgens ProRail de meest effectieve manier om comfort- en veiligheidsproblemen op de treinperrons te voorkomen.

4.10. Gelet op hetgeen hiervoor in 4.8 en 4.9 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet bij voorbaat kan worden uitgesloten dat binnen de planperiode de voorwaarden voor het toepassen van de afwijkingsbevoegdheid vervuld worden. Het betoog faalt.

4.11. Wat betreft het betoog van Hoog Catharijne dat onduidelijk is wat het “duurzaam garanderen van veilige loopstromen in de OV-terminal en op de treinperrons” inhoudt, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat door middel van computersimulatie onderzoek zal worden gedaan naar de loopstromen op de treinperrons en in de OV-terminal. Bij een dergelijk onderzoek wordt in het bijzonder gelet op de doorstroming ter plaatse van mogelijke knelpunten zoals (rol)trappen en liften. Eventuele comfort- en veiligheidsproblemen vanwege een toename van het aantal reizigers dienen te worden aangetoond, alvorens de afwijkingsbevoegdheid kan worden toegepast. Een gebrekkige doorstroming is volgens ProRail niet zo zeer afhankelijk van het totaal aantal reizigers per etmaal, maar van het aantal gebruikers van de treinperrons op piekmomenten. In de planregels is vastgelegd dat een loopstromenonderzoek dient te worden uitgevoerd door een onafhankelijke deskundige, aldus de raad.

In hetgeen Hoog Catharijne heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de afwijkingsvoorwaarde van artikel 8, lid 8.3, onder c, van de planregels onduidelijk is. Het betoog faalt.

4.12. De Afdeling overweegt dat ook indien Hoog Catharijne zou worden gevolgd in haar interpretatie van de ontwikkelingsovereenkomst dit niet kan leiden tot een verplichting van de raad een planregeling vast te stellen die niet in overeenstemming is met hetgeen hij vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening gewenst acht. Het aanvaarden van gebondenheid van de raad aan de ontwikkelingsovereenkomst, zou zich niet verdragen met de door de wetgever in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) aan de raad toegekende bevoegdheid om, in het belang van een goede ruimtelijke ordening, bestemmingsplannen vast te stellen na het volgen van de daartoe in deze wet dwingend voorgeschreven en met waarborgen omklede procedure. De definitieve beslissing over de vaststelling van het bestemmingsplan kan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen anders uitvallen dan door het college van burgemeester en wethouders bij het sluiten van de ontwikkelingsovereenkomst is ingeschat. Dat tussen Hoog Catharijne en de gemeente een overeenkomst is gesloten, is wel een omstandigheid die de raad bij de vaststelling van het plan in zijn overwegingen dient te betrekken.

Hiervoor is overwogen dat de raad de afwijkingsbevoegdheid in het plan heeft opgenomen vanwege de mogelijke gevolgen van een toename van het aantal gebruikers van in het bijzonder de treinperrons. Mede gelet op het belang dat Hoog Catharijne heeft bij behoud van een zo groot mogelijk aantal passanten, is toepassing van de afwijkingsbevoegdheid pas mogelijk nadat wordt aangetoond dat de bestaande capaciteit onvoldoende is voor een veilige verwerking van de loopstromen.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad deugdelijk gemotiveerd waarom hij voorzien heeft in een afwijkingsbevoegdheid waarmee een alternatieve ontsluiting tussen het station en de binnenstad kan worden gebruikt. De raad heeft in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan het belang van de veiligheid van de gebruikers van de treinperrons en de OV-terminal dan aan het commerciële belang van Hoog Catharijne bij behoud van de bestaande ontsluitingssituatie. De raad heeft evenmin in strijd gehandeld met het vertrouwensbeginsel, daargelaten de omstandigheid dat hij geen partij is geweest bij de ontwikkelingsovereenkomst. Het betoog faalt.

4.13. Wat betreft het betoog van Hoog Catharijne dat de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid afhankelijk had dienen te worden gesteld van haar toestemming is de Afdeling van oordeel dat een dergelijke voorwaarde niet past in het stelsel van de Wro. De raad heeft derhalve terecht afgezien van het opnemen van een dergelijke afwijkingsvoorwaarde. Het betoog faalt.

4.14. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. De raad dient daartoe met inachtneming van overweging 4.4 het besluit te wijzigen door het vaststellen van een planregeling die zich verzet tegen het gebruik van trappartijen als alternatieve ontsluiting van de treinperrons via de Rabobrug, anders dan na toepassing van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 8, lid 8.3, van de planregels. De raad behoeft hierbij afdeling 3.4 van de Awb niet toe te passen.

5. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

draagt de raad van de gemeente Utrecht op om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak:

– met inachtneming van overweging 4.14 het daar omschreven gebrek in het besluit van 31 oktober 2013, tot vaststelling van het bestemmingsplan “Langzaamverkeersbrug en Moreelsepark” te herstellen, en

– de Afdeling de uitkomst mede te delen en een wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.

Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, ambtenaar van staat.

w.g. Van Sloten w.g. Huszar
voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2014

Reacties

  1. niek

    Die trappen zijn toch in het belang van de reiziger, of moet alles langs de winkels en kiosks in de stationshal?

    Zou toch wat zijn als die hal niet nodig blijkt en mensen gewoon direct het perron op kunnen lopen.

  2. ill-b

    Nou gemeente, rug rechten en gaan voor die trappen. Dit wil de burger, doe eens waarvoor we jullie in het zadel hebben geholpen..!!

  3. Eva

    Ook de perrons van busstation west aansluiten op de brug zou een stap in de goede richting zijn!

  4. ThaFizzy

    Rabobrug met trappen mag er komen

    Een minder juridische versie van de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (de Afdeling), over de rechtszaak tussen Hoog Catharijne en de gemeenteraad van Utrecht. Inzet van de rechtszaak is de vraag of er wel of niet trappen geplaatst mogen worden van de perrons naar de Rabobrug.

    De gemeenteraad heeft besloten om een bestemmingsplan dat trappen eventueel toestaat via ‘afwijkingsbevoegdheid’ vast te stellen. Tegen dat besluit maakt Hoog Catharijne via deze procedure bezwaar. Hoog Catharijne ziet die trappen namelijk helemaal niet zitten. Ze voeren daarbij verschillende argumenten aan.

    Argumenten

    Het eerste argument van Hoog Catharijne is dat de gemeenteraad het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Er ligt immers een ontwikkelingsovereenkomst. Uit die ontwikkelingsovereenkomst zou volgen dat Hoog Catharijne dé verbinding zou vormen tussen het station en de binnenstad. Door trappen te plaatsen zou dat niet meer het geval zijn. Als afgeleide van dit argument stelt Hoog Catharijne ook dat er niet zorgvuldig is gehandeld, omdat dit belang niet goed is meegenomen bij het besluit van de gemeenteraad. En als afgeleide daar weer van zou de gemeenteraad dit alls niet goed gemotiveerd hebben. Juridisch samengevat: de gemeenteraad heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

    Het tweede argument dat Hoog Catharijne aanvoert heeft te maken met de juridische constructie waarmee de trappen mogelijk worden gemaakt. Dat gebeurt via de afwijkingsbevoegdheid. Wanneer iets niet volgens het bestemmingsplan maar volgens de afwijkingsbevoegdheid gebouwd wordt dan kan er mogelijk sprake zijn van een ‘evidente privaatrechelijke belemmering’ (EVP). Een voorbeeld van een EVP is de vergunningaanvraag van de buurman die, via de afwijkingsbevoegdheid in het bestemmingsplan, op jouw grond zijn huis wil uitbreiden en jij wil daar niet aan meewerken. De gemeente moet in zo’n geval de vergunning weigeren om dat er sprake is van een EVP. Hoog Catharijne zegt dat de ontwikkelingsovereenkomst zo’n EVP is, en dat daarom de trappen misschien wel gebouwd maar niet gebruikt mogen worden. Als afgeleide van dit argument dat de trappen alleen gebruikt mogen worden met haar toestemming.

    Het derde argument dat Hoog Catharijne aanvoert gaat over het gebruik van de afwijkingsbevoegheid. Volgens Hoog Catharijne is de capaciteit van het station groot genoeg. Daanaast zal de aanleg van de trappen ernstige en langdurige overlast veroorzaakt waardoor het station niet normaal functioneert. Daardoor loopt Hoog Catharijne bezoekers mis. Dat is niet voldoende meegenomen in het nemen van het besluit van de gemeenteraad. Het besluit zou daarom onzorgvuldig zijn.

    De Afdeling

    (4.1 – 4.4) De Afdeling zet juridisch uiteen dat de gemeenteraad een dergelijk besluit mocht nemen, dat de brug er mag komen volgens het bestemmingsplan en dat er een afwijkingsbevoegdheid is die de trappen mogelijk maakt.

    (4.5) De gemeenteraad betoogt vervolgens dat er weldegelijk een soort van verbod op gebruik van de trappen is, omdat er gebruik gemaakt moet worden van de afwijkingsmogelijkheid. Althans zo heeft de gemeenteraad dat besluit voorbereid. De Afdeling veegt hier de vloer met dit politiek geharrewar van de dames en heren politici. Als je iets toestaat via een afwijkingsbevoegdheid dan sta je iets toe, en niet anders, zegt de Afdeling. Het besluit is op dit punt dan ook onzorgvuldig voorbereid. Dat moet de gemeenteraad herstellen, en daarna wordt het plan alsnog definitief vastgesteld. Hier krijgt Hoog Catharijne dus gelijk. Maar dat is marginaal. Want Hoog Catharijne wordt hier niet in haar belangen benadeelt. Dus eigenlijk heeft Hoog Catharijne hier niets aan.

    (4.6 – 4.7) Vervolgens behandelt de Afdeling de EVP. De Afdeling ziet dat de gemeenteraad en Hoog Catharijne het niet eens zijn over de uitleg van bepaalde artikelen uit de overeenkomst. Maar de Afdeling ziet het EVP belang niet. De trappen komen uiteindelijk op grond van ProRail, niet van Hoog Catharijne. De trappen kunnen daardoor niet een EVP vormen zoals Hoog Catharijne beweert. Hoog Catharijne krijgt dus geen gelijk in haar tweede argument.

    (4.12, tweede alinea) Ook in het afgeleide van het tweede argument krijgt Hoog Catharijne geen gelijk. Er kunnen belangen zijn voor een goede ruimtelijke ordening, met name veiligheid, die maken dat een gemeentebestuur soms besluiten moet maken die nadelig uit kunnen pakken voor bepaalde personen. Wanneer er gebruik gemaakt wordt van de afwijkingsbevoegdheid omwille van de veiligheid dan kan dat niet tegengehouden worden door Hoog Catharijne, omdat ze die toestemming niet wil geven. De veiligheid van de treinreizigers is groter belang dan het commerciële belang van Hoog Catharijne. Hoog Catharijne krijgt dus ook geen gelijk met het afgeleide van het tweede argument.

    (4.8 – 4.11) Trappen kunnen aangelegd worden zonder dat daarvoor de hele brug eerst gesloopt hoeft te worden. Daardoor ontstaat er ook geen ernstige en langdurige overlast op het station. Bovendien kunnen er altijd maatregelen getroffen worden om bouwoverlast te beperken, zo beredeneert de Afdeling. Dit gedeelte van argument drie van Hoog Catharijne faalt dus. De Afdeling beredeneert dat er een verschil zit tussen verwerkingscapaciteit per dag en verwerkingscapaciteit op piekmomenten. De verwerkingscapaciteit op piekmomenten veel groter zijn dan over de gehele dag. Dit kan volgens de Afdeling blijken uit zorgvuldige computer simulatie. Dat is dus niet onduidelijk. De capaciteit van het station kan dus te klein zijn. Het derde argument houdt dus ook geen stand. Hoog Catharijne krijgt geen gelijk in haar derde argument.

    (4.12) Dan de finale van de uitspraak: krijgt Hoog Catharijne dan wel gelijk met argument één?

    De Afdeling begint met te kijken of alle belangen in redelijkheid zijn overwogen. Allereerst wordt gekeken naar het belang van een goede ruimtelijke ordening (en dus veiligheid). Een forse groei van het aantal reizigers maakt dat er wel iets gedaan moet worden om onveiligheid te voorkomen. De brug met trappen is daarbij een passende oplossing.

    Hoewel de gemeenteraad geen partij is bij de ontwikkelingsovereenkomst moet ze er wel rekening mee houden. Maar iemand die een overeenkomst sluit met een gemeente moet er ook rekening mee houden dat de gemeenteraad uiteindelijk de baas is, en anders kan beslissen. Zo legt de Afdeling uit. De gemeenteraad heeft voldoende rekening gehouden met de belangen van Hoog Catharijne en de ontwikkelingsovereenkomst omdat een van de voorwaarden om gebruik te maken van de afwijkingsmogelijkheid een onafhankelijk onderzoek is, aldus het oordeel van de Afdeling. Dat onafhankelijk onderzoek waarborgd de belangen van Hoog Catharijne, zover mogelijk. Dit alles heeft de gemeenteraad ook voldoende gemotiveerd.

    De gemeenteraad heeft ook niet gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Dat beginsel is alleen van toepassing op de partijen wie het rechtstreeks betrekking heeft. Concreet gaat dat dan hier om de partijen bij de ontwikkelingsovereenkomst. Dat is hier het college van burgemeester en wethouders en Hoog Catharijne. De gemeenteraad is hier geen partij. Zover de gemeenteraad rekening had moeten houden met de ontwikkelingsovereenkomst heeft ze dat keurig gedaan bij de belangenoverweging.

    Hoog Catharijne krijgt dus ook geen gelijk met argument één.

    Hoe nu verder?

    De gemeenteraad moet opnieuw het bestemmingsplan vaststellen, alleen dit keer zonder die kromme redenering van 4.5. De gemeente hoeft niet meer alle voorbereidingshandelingen opnieuw te doen. Kortom, dat zal de gemeenteraad op korte termijn wel doen. En dan mag de brug, met trappen, er komen.

    Zodra de gemeenteraad haar fout heeft hersteld zal de Afdeling nog beslissen over de proceskosten en griffierecht. Maar dat is dan nog slechts een formele afhandeling. Hoog Catharijne zal dus moeten accepteren dat er een brug komt, met trappen op de uiteindes van de perrons naar die brug.

    Praktisch

    Persoonlijk ben ik van mening dat Hoog Catharijne de zaak onnodig hoog heeft opgespeeld. Uiteraard is er een potentieel minder gebruik van het winkelcentrum zodra de brug met trappen is geopend. Maar in de oude situatie was er ook al sprake van een noordertunnel. Ondanks dat het een tunnel is, gaat het om een vergelijkbare verbinding tussen de twee kanten van het station en de perrons. Zelf heb ik nog nooit grote aantallen treinreizigers via die tunnel het station zien verlaten richting de binnenstad van Utrecht. Ik verwacht ook niet dat dit het geval zal zijn met de Rabobrug.

    De mensen waarvan winkels het moeten hebben zijn mensen die gaan voor comfort, luxe. Die mensen nemen liever de roltrap naar boven dan dat ze ook maar een stap zelf omhoog moeten zetten op een trap. Laat staan naar beneden…

    Ik deel niet de conclusie dat de gemeente hier een flinke tik op de vingers krijgt van de RvS. Met name de raadsleden van de gemeenteraad krijgen een tik op de vingers, het in kader van schoenmaker blijf bij je leest. Ze hebben een politieke uiting in een zeer technisch juridisch stuk willen zetten. En dat gaat dus mis, zoals blijkt. Dat gaat dus wel rechtgezet worden, want anders komt die Rabobrug er ook niet.

    Ook deel ik niet de conclusie dat de RvS de vloer aanveegt met de ontwikkelingsovereenkomst. De Afdeling concludeert alleen dat er verschil van uitleg mogelijk is, maar dat dit niet relevant is voor de vraag die voorligt. Het past niet binnen de juridische procedure waar het hier om gaat. En de Afdeling stelt dat ze een bestuursrechter is en niet een burgerlijke rechter die conflicten over contractuitleg moet oplossen. Als Hoog Catharijne en de gemeente dat willen moeten ze maar naar de juiste (dus burgelijke) rechter.

    1. Auteur
      HB

      Dat is met overmacht de meest uitvoerige reactie op BU van de afgelopen zeven jaar. Hulde: je mag correspondent worden!
      Nu inhoudelijk. Ik heb van Corio/HC ook een reactie gehad. In het kort komt het hierop neer: HC ziet de bestuursrechtelijke procedure als een noodzakelijke stap om naar de civiele rechter te gaan om het BOO-artikel te toetsen. Daar verwachten ze uiteindelijk gelijk te krijgen. Veiligheid van het spoor zien ze als een gelegenheidsargument.
      Ik heb ze daarbij gevraagd of ze zich geen zorgen maken over blijvende imago-schade omdat deze zaak al zo lang sleept en bij reizigers en anderen geen sympathie oproept. Hopelijk reageren ze nog op dit aspect.

      1. Erik

        Corio kan bij de Utrechtse burger inmiddels geen goed meer doen, na de vernietiging van het stationsgebied laten ze nu nogmaals blijken alleen maar aan geld te denken en helemaal niets terug te willen doen voor de Utrechtse burger. Hoe onleefbaarder de stad wordt, hoe liever het Corio is. Of tenminste, die indruk wekken ze. Haal de pek en veren tevoorschijn en jaag dit stadshatende bedrijf de stad uit!

  5. ThaFizzy

    Om bij de burgerlijke rechter te komen moet je een geschil hebben of een schuldvordering. De vraag is dan hoe HC dit gaan aanpakken. Er zijn verschillende scenario’s denkbaar, allemaal met een verschillende kans van slagen.

    Uiteraard is er de planschade-variant. HC moet in dat geval aantonen dat haar grondeigendom minder waard is geworden door de aanleg van de brug met trappen. Ik wens ze veel succes, want dat is nagenoeg niet vast te stellen. Zoiets heeft alleen een hele kleine kans van slagen. Dan zou zo’n beetje de helft van alle reizigers die trappen moeten gaan gebruiken om naar de binnenstad te gaan.

    Dan is er de wanprestatie/niet nakomen van afspraken-variant. HC moet dan stellen dat het college van burgemeester en wethouders de afspraken die gemaakt zijn bewust niet nakomen en dat dit in de beïnvloedingssfeer van het college van burgemeester en wethouders ligt. Er zijn dan twee forse drempels.

    De eerste drempel is de contractuitleg, wat ook al even in de procedure bij de Afdeling ter sprake kwam. De rechter gaat daarbij uiteindelijk ‘Haviltex-en’. Dat is een juridische term, dat verwijst naar een klassiek arrest. De rechter gaat bij dit Haviltex-en proberen te achterhalen wat de bedoeling was van partijen toen ze de overeenkomst sloten, en wat partijen op dat moment van elkaar mochten verwachten. Of dat ten gunste van HC uitvalt, dat is volgens mij 50/50.

    De tweede drempel is dan dat het niet nakomen ook redelijkerwijs toe te schrijven aan het college van burgemeester en wethouders. HC heeft ook hier wel een kans, maar niet geen grote kans. Wat in het nadeel van HC spreekt is dat HC een professionele zakenpartner is; en dus had moeten weten dat de gemeenteraad uiteindelijk de baas is en niet het college van burgemeester en wethouders.

    Stel dat beide drempels met succes genomen worden in het voordeel van HC, dan moet HC nog duidelijk maken hoeveel schade ze daarvan ondervinden. Hier geldt hetzelfde als bij de eerste variant: ik wens HC daarbij heel veel succes, want zoiets is nagenoeg niet vast te stellen.

    Dan is er nog de derde variant, de onrechtmatige daad. Die variant is van de 3 varianten die ik hier schets (er zijn er nog wel wat denkbaar, maar dit ligt het meest voor de hand) de meest lastige, in juridisch opzicht. Het komt er op neer dat HC dan moet bewijzen dat de gemeente Utrecht (als college van burgemeester en wethouders en gemeenteraad samen) hen een kunstje heeft geflikt. Vervolgens moet men ook nog aantonen wat de schade is (concreet, dus niet geprognosticeerd), hoe dat rechtstreeks verband houdt met het kunstje dat de gemeente Utrecht HC heeft geflikt, en dat er ook nog zoiets is als een rechtsregel die HC hiertegen had moeten beschermen. Deze variant vind ik het minst kansrijk.

    Als dit allemaal niet zo heel kansrijk lijkt, waarom ging HC dan naar de hoogste bestuursrechter. Twee redenen.

    De eerste reden is heel eenvoudig. Het besluit over de trappen had vernietigd kunnen worden door de bestuursrechter. Het bestemmingsplan zou dan vastgesteld worden zonder trappen. Makkelijkste variant.

    De tweede reden is iets meer complex. De bestuursrechter had uit kunnen spreken dat het plan in het algeheel onzorgvuldig was voorbereid, of in strijd met het vertrouwensbeginsel. De bestuursrechter had dan waarschijnlijk de rechtsgevolgen in stand gehouden, maar dan had HC hele sterke kaarten in handen. Wanneer je met een dergelijke uitspraak naar de burgerlijke rechter gaat dan kun je behoorlijk forse schadeclaims neerleggen.

    HC is zich dus nu aan het beraden over juridische vervolgstappen de moeite waard zijn. Er is wel over een heel klein stukje gezegd dat het onzorgvuldig is, maar dat gaat meer over de overwegingen van de gemeenteraad. Het gaat niet echt over het plan zelf, of de juridische vorm daarvan. De bestuursrechter heeft ook geconcludeerd dat dit gerepareerd kan worden via de bestuurlijke lus, dus dat geeft eigenlijk heel weinig ruimte aan de burgerlijke rechter om alsnog schade toe te kennen op grond van die niet-zorgvuldigheid.

    Als ik juridisch adviseur voor HC zou zijn zou ik aanraden om het hier verder bij te laten, omdat het doorprocederen (over de trappen) waarschijnlijk meer kost dan dat het oplevert. Uiteraard is het altijd wel mogelijk, maar ja, soms mogen principes heel veel geld kosten.

    De tijd zal het leren.

    1. Auteur
      HB

      Dank voor je uitvoerige analyse.

      Mag ik hierop voortbouwend een visie op deze recente uitspraak van de RvS inzake bestemmingsplan Smakkelaarsveld?

      http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken-in-uitspraken/tekst-uitspraak.html?id=77574&summary_only=&q=smakkelaarsveld

      Het gaat met name in het niet betrekken van de Ladder duurzame verstedelijking bij het plan. Quote: “De Afdeling stelt vast dat in de plantoelichting in het geheel niet wordt ingegaan op de actuele regionale behoefte aan de voorziene woningen en de culturele voorzieningen.”

      Misschien is het mosterd na de maaltijd, nu de bibliotheek niet doorgaat. Geen idee of deze procedure nu opnieuw doorlopen moet worden zodra er een nieuw plan ligt.

      1. ThaFizzy

        De Afdeling stelt hier vast dat er gekozen is voor een bepaalde planregeling. Er waren verschillende planregelingen mogelijk om hetzelfde doel te bereiken:

        De raad kan er ook voor kiezen het besluit te wijzigen door het vaststellen van een andere planregeling.

        Maar als je dan kiest voor een bepaalde regeling, dan moet je dat ook wel doen volgens de regeltjes bij die specifieke regeling. In dit geval artikel 3.1.6 lid 2 Bro (overweging 17.2 van de Afdeling). Die zijn niet gevolgd.

        De Afdeling stelt dat dit hersteld had kunnen worden door de gemeenteraad door het huiswerk dit keer wel netjes te doen. Dat herstel zou niet een onevenredige benadeling van belanghebbende hebben opgeleverd. Maar dat herstel had wel tijd en geld gekost: er moet gewoon onderzoek verricht worden om dat netjes uit te werken.

        De gemeenteraad heeft nu verschillende opties. Van meest verstrekkend tot minst verstrekkend:

        1. Alles netjes uitvoeren zoals de Afdeling heeft gezegd;

        2. Onderbouwing van het evenemententerrein verbeteren en andere planregeling te kiezen en toe te passen voor de culturele voorziening;

        3. Het oorspronkelijke besluit aan te passen door de bepalingen van het evenemententerrein uit het besluit te halen en netjes de planregels uit te voeren voor de culturele voorziening / een andere planregeling te kiezen en toe te passen voor de culturele voorziening;

        4. Het oorspronkelijke besluit aan te passen door de bepalingen over de culturele voorziening uit het besluit te halen en de onderbouwing van het evenemententerrein te verbeteren.

        5. Het oorspronkelijke besluit aan te passen door de bepalingen van zowel de culturele voorziening als het evenemententerrein uit het besluit te halen.

        6. Het hele besluit in te trekken en een nieuw besluit te nemen ten aanzien van de tijdelijke fietsenstalling, waarbij goed gelet wordt op de opmerkingen door de Afdeling.

        De gemeenteraad gaat waarschijnlijk voor optie 5, tenzij er nog behoefte is aan een evenementenplein. Maar dat kan ik me eigenlijk niet voorstellen omdat dat plein behoorlijk gekoppeld was aan de culturele voorziening. Dan zou de gemeenteraad moeten gaan voor optie 4.

        Men moet binnen 16 weken (= 4 maanden) wat laten weten aan de Afdeling, dus dan kom ik uit op 21 mei j.l. Er is een besluit van de gemeenteraad voor nodig. Ik heb de agenda’s van de gemeenteraad even bekeken sinds de uitspraak tot nu. Ik heb daar nergens ‘Bestemmingsplan Smakkelaarsveld, Binnenstad’ zien staan, of iets wat daar mee te maken heeft.

        Het kan zijn dat de gemeenteraad uitstel heeft gevraagd aan de Afdeling. Maar totdat de gemeenteraad het besluit heeft hersteld zoals de Afdeling heeft aangegeven, of anderszins het besluit heeft aangepast is het besluit geschorst voor het gedeelte dat staat aangegeven als “Gemengd”.

        “Gemengd” =
        a. culturele voorzieningen tot een maximaal oppervlak van 18.800 m² bvo;
        b. wonen, tot een maximaal oppervlak van 22.000 m² bvo;
        c. gebouwde (fiets)parkeervoorzieningen;

        Vooral onderdeel c is dus ‘spannend’. Ik verwacht dat de gemeenteraad dus voor de zomervakantie het besluit aanpast volgens optie 5. Want anders moet men als een gek aan de slag om een nieuw bestemmingsplan te maken alleen voor die tijdelijke fietsenstalling.

      2. ThaFizzy

        Kleine correctie.

        De tijdelijke fietsenstalling kan er wel komen; het staat weliswaar geprojecteerd (gedeeltelijk) op het gebied ‘gemend’, maar is in een ander plandeel verwerkt.

        plankaart

        tijdelijke fietsenstalling

  6. Auteur
    HB

    Analyse Vincent Oldenborg:

    http://www.nieuws030.nl/opinie/perrontrappen-en-baas-in-de-stad/

    Reactie woordvoerder Corio op uitspraak:

    “De bewuste uitspraak is verrassend noch ontmoedigend. Dit is immers slechts de bestuursrechtelijke uitspraak. De Raad van State toetst niet de belangen van een private partij, maar kijkt naar het bestuursrechtelijk kader waaronder bestemmingsplannen vallen. Tegelijk zegt de bestuursrechter (zie 4.7 in de uitspraak) dat niet hij, maar de burgerrechter de aangewezene is om te oordelen of er privaatrechtelijke belemmeringen in het geding zijn.

    (Ter vergelijk: als in een bestemmingsplan staat dat de gemeente een gebouwtje in jouw tuin mag zetten en ze wil dit daadwerkelijk doen, dan zegt de bestuursrechter: dit kan volgens het bestemmingsplan, maar ga nog wel even langs de burgerlijk rechter. En die zal zeggen, op basis van civielrecht: dit mag niet, dit is een schending van het recht van de eigenaar van die tuin).

    Kortom, de uitspraak zegt nu nog niet zo veel. Wij moesten deze rechtsgang volgen voordat we de burgerlijk rechter onze privaatrechtelijke afspraak met de gemeente laten toetsen. Maar de burgerlijk rechter zal straks anders oordelen. Er is immers duidelijk sprake van een gemeente die een harde afspraak met een private partij dreigt te schenden. Dat heeft de Landsadvocaat, gepolst door de gemeente, ook al gezegd. Overigens hopen en denk we er nog steeds uit te komen met de gemeente. Wij houden ons aan de gezamenlijke afspraken in het Stationsgebied en naar verwachting toont de gemeente zich uiteindelijk ook een betrouwbare organisatie.

    Wat ons wel verrast, is dat ineens wordt opgevoerd dat er maar liefst 3 perrons onveilig zouden zijn zonder trappen naar de Rabobrug. Alsof al die tijd rekening werd gehouden met perrons die in de toekomst onveilig zijn. En de enige redding hiervoor, jullie raden het al: trappen aan de Raboburg. Eigenaardig dat Utrecht willens en wetens een onveilige situatie zou creëren op het station. Dat de trappen plotseling deze onveiligheid moeten oplossen, beschouwen we daarom maar als een gelegenheidsargument.”

  7. ThaFizzy

    De reactie van Corio/Hoog Catharijne verwijst duidelijk naar de ontwikkelingsovereenkomst en het EVP dat daar uit volgt. Blijkbaar ziet men kansen bij de burgerlijke (privaat)rechter.

Laat een reactie achter op niek Reactie annuleren